文章来源：《理论与改革》2025年第3期
庞明礼，中南财经政法大学发展规划与学科建设办公室主任、公共政策研究院院长、教授、博士生导师，国家一流本科专业“行政管理”负责人，教育部首批课程思政示范课程《公共政策学》负责人。兼任中国行政管理学会理事、湖北省行政管理学会常务理事。主要研究方向为：中国治理理论、公共政策基本理论、“小切口·大问题”治理模式、重大决策落实机制。
胡建红，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生。
引用：庞明礼,胡建红.机构改革如何实现“稳中求进”——以A市城管执法部门改革为例[J].理论与改革,2025,(3).
摘要：稳中求进是机构改革的期望目标。既有文献多关注机构改革的宏观议题，较少从微观层面剖析改革目标得以实现的过程与原理。结合A市城管执法部门改革的成功案例来看，组织机构的整建制划转、人员编制的平级分流、领导干部的分层转移、改革过程的差异化动员是机构改革平稳落地的有效策略。究其根本，机构改革平稳落地得益于利益的整体均衡对行动认同的强化，压力的托底支撑对过程阻力的降低，组织的内在兼容对心理排斥的消解。更进一步而言，这些策略也为改革后的组织运作准备了良好条件，表现为路径迂回、编随人走和激励优化对职能结构、组织资源、个人活力等多方面的优化和推动，实现了稳定基础上的可期之“进”。对机构改革稳中求进现象的微观阐释，丰富了机构改革议题的研究视角，为后续其他机构改革的有效推进提供了经验启示。
展开剩余92%关键词：机构改革；综合行政执法；人员分流；编制管理；国家治理现代化；城管
一、问题的提出
机构改革是国家治理现代化的重要抓手。自改革开放以来，我国共经历了九轮机构改革，在组织架构重组、机构职能转变和工作流程再造等方面持续发力，旨在“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。作为组织系统的重构性变革，历次机构改革牵涉的人员规模较大、利益关系较为复杂，稳定已然成为机构改革的基本追求。任何改革细节的设计不当，都有可能激化改革的矛盾与风险，进而导致改革过程难以推进，甚至出现“转移出去的职能再恢复”等改革成效无法持续的情形。那么，机构改革究竟是如何实现平稳落地的？其得以稳定的内在逻辑是什么？在稳定的基础上，机构改革又能促成哪些可期之“进”？
学界就机构改革议题形成了丰富的研究成果，总体包含三方面的内容：一是过程维度下机构改革的阶段划分或逻辑变迁。基于普遍性共识，我国的多轮机构改革大致存在从机构与人员精简转向政府职能转变、党政改革转向政府改革、注重经济建设转向公共服务、注重政府改革转向党政军群改革四个转折点。从改革的本质来看，改革开放以来的机构改革呈现出从实验主义到设计主义的逻辑演变，顶层设计在其中的作用愈发显著；从改革的目标来看，权力配置逻辑、行政效率逻辑和民生改善逻辑贯穿于机构改革的全过程，在不同改革阶段有所侧重。二是结构视角下机构改革的路径选择。在纵向层级互动中，机构改革既存在自上而下的权威主导路径，即由权威背书的关键行动者通过强制性改革的方式推动机构进行相应的调整；又存在自下而上的自主探索路径，即有关机构改革的地方性经验可以上升为国家政策进而推广至全国各地。另外，有学者指出，基于权责和专业性的二元结构，以“体系化”为特征的新时代机构改革存在专业化整合、专业化分工、横向权责统筹、纵向权责统筹四条路径。三是目标导向下机构改革的影响要素。在系统层面，国家战略和社会需求共同构成了机构改革的核心驱动力，引导改革者及时调整目标与内容。其中，发展和安全始终是机构改革的基本价值取向。在组织与个体层面，央地博弈、部门利益、组织文化以及领导人偏好等都会影响机构改革的进程与结果。
既有研究为理解机构改革的演进过程、实施路径及影响因素等提供了有益见解，但是难以对如何实现稳中求进的问题提供合理解释，这为本文的研究留下了空间。首先，相关文献多从宏观层面探讨党和国家机构改革的整体趋向及其差异性特征，较少立足于地方政府机构改革的微观实践，从鲜活的案例故事中发掘机构改革稳步推进的积极因素或风险来源。其次，虽有部分学者指出，人员分流是机构改革能否平稳落地的关键，由于相关联改革的协同推进，下级机构或事业单位不再是政府机构人员分流的有效方向，但是目前学界仍较少在经验层面提炼出可供选择的人员分流路径。最后，已有文献主要停留在物理层面的机构拆分与重组分析，事实上，机构改革的成效有赖于时间的检验，机构改革如何促进组织内部的深度融合与发展等问题还有待进一步明确。
综上，本文以A市城管执法部门改革为典型案例，在归纳机构改革平稳落地的有效策略的基础上，剖析机构改革平稳落地的发生机理，并且从职能、资源和激励三个维度，梳理机构改革平稳落地后的可期之“进”。案例选择的原因主要在于：首先，城管执法部门改革是机构改革在城市管理领域的具体表现，具有较强的代表性。其隶属于综合行政执法改革，同样需要在精简、统一、效能的原则下，推进综合执法、下移执法重心，通过理顺城市管理体制，来提升城市管理的执法能力和服务水平。其次，从A市城管执法部门改革的故事中抽象出稳步推进的因果机制具有典型性。此次改革直接牵涉203名在编在岗干部的切身利益，却能在改革方案出台后的2个月内迅速、平稳地完成人员分流任务，这一事实反差为该案例增添了理论分析的价值。最后，笔者已从多渠道、多维度收集了大量的一手资料和相关政策文件、新闻报道、内部数据等二手资料，这赋予了学理阐释可靠的现实论证。
二、机构改革平稳落地的实现策略
无论是单纯的部门精简，还是深层的职能调整，大部分的机构改革最终都会涉及微观层面的人员分流与整合，需要充分考虑改革对象的利益诉求及其对改革方案的认同。换言之，人员分流是机构改革的“最后一公里”，直接关乎改革落地的效果与组织整体稳定。
2023年12月，A市开启新一轮的地方政府机构改革，其中在综合行政执法改革方面，遵照新修订的《中华人民共和国行政处罚法》对7个综合行政执法领域的制度性要求，组建了7支综合行政执法队伍，并且融入了地方改革特色。具体包括撤销城市管理、市场监管的市级执法队伍，只保留区级执法队伍；撤销应急管理、生态环境保护、文化旅游、农业农村的区级执法队伍，只保留市级执法队伍，并且使其通过派驻制的形式参与各区执法工作，以避免多头执法和重复检查等问题。基于此，为实现机构人员的稳定与改革的顺利推进，A市秉持“刚柔并济”的工作理念，对城管执法部门的人员分流工作进行了四个方面的具体安排。（见图1）
（一）组织机构的整建制划转
建制是指按编制组建的组织及其隶属关系。整建制划转表现为以某个单位或部门为基本单元，将其内部的人员、资源和职务关系等全部“打包”、划归到新的单位或部门。在机构改革之前，市城管执法部门共下设5个承担不同城市管理职能的执法大队（命名为一至五大队）和5个科室（包括综合科、政工科、法治科、财务科、110联动科），主要负责统筹全市城管执法工作、组织跨区域执法任务、督导和考核全市执法队伍等工作。根据整建制划转的总体要求以及职能相近的划转标准，该总队中的一大队、二大队和三大队因主要涉及桥隧执法、燃气执法、渣土管理等执法工作，而被整体划转到市应急管理综合执法支队；四大队和五大队因主要涉及油烟、噪声等执法工作，而被整体划转到市生态环境保护综合执法支队。另外，由于文化旅游和农业农村领域的执法专业性相对较弱，该大队的110联动科被整体划转到市农业农村综合执法支队，而其余4个科室则被整体划转到市文化和旅游市场综合执法支队。
（二）人员编制的平级分流
平级分流指的是向同一政府层级中的不同职能部门输送分流对象。如前所述，在城市管理领域中，A市只保留区一级的执法力量，撤销市城管执法部门。从专业性的角度来看，被分流人员本该流向各区的城管执法支队。然而，在A市的上一轮政府机构改革中，有近70%的区城管执法干部下沉到各个街道，成为街道综合执法中心的正式人员。从现实成效来看，这一跨级分流的举措对干部激励具有一定的负向作用。首先，下沉至街道意味着区城管执法干部从原先的参公编制转变为事业编制，这对其组织身份以及相应的工资待遇等造成了直接的影响。其次，原先区城管执法队伍以派驻的方式在街道从事执法工作，这样的管理体制创造出了一种“隐形层级”，能够根据派驻地点的阶序为执法人员提供非晋升激励，但是下沉的方式则将人直接固定在对应的街道，无法再为其提供上述激励。最后，由于街道综合执法中心缺少上级对口部门，下沉干部既不属于区城管执法人员，也不在区司法部门的人员管理范畴内，只能暂时由街道进行组织管理，因而其执法的合规性遭受质疑。
因此，出于稳定的考虑，A市的本轮政府机构改革吸取了上一轮的经验教训，避免同一领域的市级与区级执法队伍之间进行垂直流动。按照A市的设计，市城管执法部门的全体干部最终都划归到了同一层级、不同领域的执法队伍中，进而确保个体的工资福利、组织身份、政策待遇等基本不变。而对于区级城管执法力量相对紧缺的问题，由区里被撤销的应急管理、生态环境保护、文化和旅游以及农业农村这四支综合执法支队的人员进行补充。
（三）领导干部的分层转移
市城管执法部门的领导干部和普通干部在此次的机构改革中也存在不同的分流安排，即对划入普通干部越多的单位，越少转入领导干部，进而确保改革后总队中的普通干部和领导干部尽可能地分离。
从干部结构来看，市城管执法部门拥有5名领导干部（包括1名总队长和4名副总队长）以及199名在岗在编的普通干部。其中，划转到市应急管理综合执法支队的普通干部有108名，划转到市生态环境保护综合执法支队的普通干部有52名，划转到市文化和旅游市场综合执法支队的普通干部有26名，划转到市农业农村综合执法支队的普通干部有9名。依循“（普通）干部越多、领导（干部）越少”的分层转移标准，没有把总队的任何一名领导干部划转到承接其普通干部最多的市应急管理综合执法支队，而是将3名年龄稍长的副总队长分流到市文化和旅游市场综合执法支队担任副支队长，1名较为年轻的副总队长分流到市生态环境保护综合执法支队担任副支队长。总队长由于其编制不在市城管执法部门，故不参与此次机构改革；市农业农村综合执法支队由于其领导班子队伍已配备齐全，故不再接收分流的领导干部。
（四）改革过程的差异化动员
区别于整体层面的统一调动，A市的城管执法部门改革还特别注重过程维度的差异化动员。无论是多么详细的政策指导和管理技术，都不可能完全规范一线实践、通盘处理一线矛盾，人员分流工作需要结合分流对象的不同身份及其个性化需求，来实现改革目标和个人目标的灵活适配。
对于领导干部来说，领导者的身份使其需要比普通干部承担更多的责任，市委组织部对4名副总队长采取相对强硬的动员方式，即直接告知具体的调动安排，并且要求其绝对服从。对于普通干部来说，根据市委组织部的任务要求，该总队的领导班子成员针对不同干部的具体情况，开展相对柔和的、以激励为主的组织动员。事实上，基于复杂人假设，激励机制本身就是一个函数集，涵盖了有关政治晋升、经济奖酬、组织声誉、社会地位等复杂动机的多种激励工具。甚至，就政府系统而言，“绝大多数政府工作人员最在意的激励并不是晋升，而是实际收入以及一些工作福利，包括工资、奖金、补助、补贴、实惠的食堂、舒适的办公条件，等等”。因此，在准确捕获干部诉求的基础上，总队主要从晋升机会、通勤条件、工作难度、职业发展空间等方面进行了针对性动员，引导干部自觉服从调动安排。
三、机构改革平稳落地的内在机理
机构改革的平稳落地实际展现了相关主体朝着改革目标有序前进的一致性图景。但是，“一致性并不是通过目的论而起作用，推动一致性的是行为体对于权力与利益的计算，有时还会以情感为补充”。简言之，利益、权力和情感等构成了理解一致性的基本要素，具体到机构改革的平稳落地，其得以实现的原因主要包括利益均衡、压力托底、组织兼容三个方面。
（一）利益的整体均衡强化行动认同
作为一项政治任务，机构改革承载着提升国家治理效能的重要期许。在党的统一领导与价值形塑下，机构改革任务自上而下的建构使得下级组织已经形成了一定程度的认同。当然，机构改革的稳定目标对下级的行动认同提出了更高要求，需要组织以利益均衡为抓手，进而协调各方冲突，促进利益的相容与优化。总体来看，A市的城管执法部门改革主要从三个方面实现了利益均衡，从而增强机构改革的认同度。
二是实现了个体之间的利益均衡。正所谓“不患寡而患不均”，在平等的条件下进行机构改革也是其获取行动认同、得以平稳推进的必要前提。此次机构改革涉及近200名执法干部的分流工作，采用何种分流标准将直接影响分流干部的公平感知。事实上，改革前期的民意调查显示，总队有80%以上的干部希望划转到工作任务相对轻松的文化旅游部门，期望划转人数远超部门实际承接人数。倘若将自主申报作为人员分流的主要依据，干部之间势必会因期望目标的稀缺性而产生矛盾与纷争，进而违背机构改革的稳定要求。基于此，整建制划转策略以一定限度的结果公平弱化了过程矛盾，按照职能相近的原则将一个部门内的所有干部统一划转到另一部门，在可比较的同一部门范围内实现了个体间的利益均衡。
（二）压力的托底支撑降低过程阻力
当然，在中国的治理语境下，政府权力的建构逻辑总是自上而下的，下级自主权虽与上级控制权相对，但最终又要对后者负责，受后者的约束。由此，面对上述自主性偏差，较为有效的方式就是用组织压力来加以控制和纠正。首先，政治势能为机构改革的推进释放出一种势在必行的信号，改革主导者可以通过高位推动、科层动员和压茬推进等机制向下施加压力、规范行动路径。作为市全面深化改革的一部分，城管执法部门改革由“一把手”挂帅的全面深化改革领导小组统筹领导，在此基础上，A市还明确了改革的规定时间，逐级召开了通气会、动员会、对接会等不同形式的会议，以期自上而下地凝聚共识，在无形中对阻碍机构改革的异化行为产生威慑作用。其次，科层命令可以直接纠正机构改革过程中出现的自主性偏差。例如，在整建制划转到相应的市级支队后，分流对象又面临派驻到各区的人员分配，由于此次分配由市局部门自主决定，部分干部坚持不愿接受相关安排，试图争取自身利益的最大化。对此，强制性的命令成为“破题”的关键。另外，面对个别无端生事的干部，总队领导也会凭借行政权力来警告并压制其错误的言论或行动，避免失真的信息在组织内肆意发酵、传播，进而影响整体的团结稳定。
（三）组织的内在兼容消解心理排斥
除了直接的利益重构以外，“每一次改革对公务员的职业发展和个人心理都会产生冲击，如果不能带来激情，就只会剩下冷漠甚至抵制”。实现机构改革的平稳落地不仅需要考虑利益、压力等显性因素，还需要从能力、情感等隐性因素入手，继而调整改革对象对机构改革的主观看法以及其对融入新组织的行为倾向。基于此，组织的内在兼容包含技术层面的能力支撑以及情感层面的关系联结，这些都有助于消解改革对象的负面感知。
从能力支撑来看，追求技术的专业化和职业化是理性科层制的核心特征，而机构改革中的人员分流却意味着分流对象将要面临由工作内容调整而引发的专业性挑战，自身能力能否胜任新工作的技术顾虑成为分流对象畏惧甚至抵制机构改革的原因之一。基于此，A市城管执法部门的机构改革较为充分地考虑了专业能力问题，从多个方面帮助分流对象迅速满足接收部门的技术性要求。首先，基于职能相近的整建制划转既没有改变分流对象的工作性质，使其继续从事执法类工作，又将分流对象调转至与原先工作领域相关的执法部门，降低专业学习的任务难度。其次，在划转到新部门后，所有分流对象需要参与2—3个月的业务培训，并且培训与工作穿插式进行，从而有助于人员的理论学习与业务实践相辅相成。最后，部分接收部门还为专业潜能较强的分流干部提供特殊培训。例如，市生态环境保护支队建立了“一对一”的导师帮扶制，即在分流干部中挑选出一批“好苗子”，指定原先的环保业务骨干为导师并对前者进行“手把手”现场教学。
四、机构改革的可期之“进”
机构改革是一项系统工程，最终指向组织的有效运行，因此，对机构改革的评价不能只局限于当前的平稳落地，还需要用未来的眼光加以审视。从“进”的视角来看，机构改革既能够实现稳定与发展的双重目标，促进职能、权责等深层结构的调整优化，又能够立足于组织及其个人的发展，进一步强化组织整体的资源基础和自主能力，激发改革对象服务新单位的积极性，这为组织未来的有效运转奠定了重要基础。
（一）路径迂回：实现“执法力量下沉”的改革初衷
稳定与发展并重是机构改革的根本原则。一方面，机构改革必然涉及权力重组、利益调整等敏感问题。只有以稳定为前提，获得最大范围的行动认同与支持，才能有条不紊地推进各项改革措施，避免改革引发的动荡和不安。另一方面，机构改革以问题为导向，致力于组织自身和整体社会的良性发展，包括优化行政效率和政府服务质量，调整政府与市场、社会的关系，释放市场活力和社会创造力等。然而，既对立又统一的辩证关系决定了实现稳定与发展双重目标需要讲究策略和方法，其中延长“目标—手段”链，即路径迂回就是一种有效选择。
从改革层面来看，尽管将市一级机构直接补充到区一级是一种更为简洁的改革方式，能够实现相同的发展目标，但是，从A市2018年的改革经验来看，直接将人员下沉会导致执法人员的身份、待遇等发生变化，容易产生稳定风险。鉴于此，A市的这次改革并没有将市总队干部直接下沉到区级城管执法队伍，而是采用了迂回策略（见图2），即在平级分流的思路下，将市总队干部横向划转到同一层级的其他执法部门，再以派驻制的方式将其下放到相应的区级执法队伍，而区级其他执法队伍则被撤销，其人员横向补充到同级城管执法队伍中。最终，经过这一“绕圈子”的方式，市总队干部的自身利益得到了维护，从而减少了反对的声音，保障了机构改革的顺利推进。
从职能层面来看，作为我国综合行政执法改革的地方实践，A市城管执法督察总队改革同样立足于执法力量悬浮、执法效率不高等现实问题。面对此类难题，功能整合和重心下沉是理顺责任关系、提升执法效能的有效路径。以此为遵循，A市通过平级分流与派驻制相结合的迂回策略，将市级执法干部间接下沉到区一级，补充了下级的行动力量，有利于增强区一级的执法水平。另外，在派驻制下，市一级更多承担业务指导职能，区一级负责人员调动、任务协调等，这将上下级之间的执法权限统一到区一级，避免了以往因层级间执法权限划分不清而导致的相互推诿等问题，有利于建立更加清晰、顺畅的执法体系。
（二）编随人走：提高接收部门人力资源配置的灵活性
资源是组织运行的重要参数，组织设计定义了执行代理的可用资源及其调配资源以实现目标的能力。然而，资源困境在科层制政府中普遍存在，“即使是致力于提供实施新政策所需资源的政府，也往往不知道执行者何时缺乏行政能力，因为政策制定和实施过程之间存在功能差异”，并且政府所在的层级越低，其资源不足的问题就越发明显。从机构改革的角度来看，相关结构、职能和人员的优化必然会涉及组织设计的重新调整，改革者可以借此机会重点补强组织的资源基础，为组织的自主行动释放灵活性空间，而这也是机构改革促进组织发展的重要方面。
（三）组织激励：提升个体在新部门的工作积极性
人员分流与整合主要解决了物理层面的人员去向问题，而分流人员能否深度融入新环境、能否与新的职责任务产生“化学反应”等，则属于机构改革需要进一步考虑的内容。巴纳德认为，组织的存续与发展取决于诱因与贡献的平衡，即组织需要提供吸引内部成员的因素，来换取成员对组织目标的行动付出。对此，机构改革也需要对整合后的组织进行激励优化，使新组织从浅表的“人合”尽快进阶到内里的“心合”，进而最大限度地激活个体积极性，助力新组织的发展使命。
五、总结与讨论
作为国家治理现代化的重要前提，机构改革实际上承载着稳中求进的递进式目标。当前学界多从宏观视角理解机构改革，较少关注机构改革实现稳中求进的微观实践。对此，本文基于A市城管执法部门改革的成功案例，从现实层面的平稳落地和未来指向的可期之“进”两个方面开展经验阐释。研究发现，机构改革的平稳落地得益于组织机构的整建制划转、人员编制的平级分流、领导干部的分层转移、改革过程的差异化动员的多重策略，其原理在于利益的整体均衡对行动认同的强化，压力的托底支撑对过程阻力的降低，组织的内在兼容对心理排斥的消解。当然，在上述策略的持续作用下，机构改革还可以实现稳定基础上的可期之“进”，既实现了执法力量下沉的改革初衷，又让接收部门获得了大量的编制，增加了人力资源配置的灵活性，还因组织激励的稳定性提高了个人工作的积极性。
当然，任何一次机构改革都不是完美的。一个有趣的现象是，在A市城管执法部门被撤销不久后，市城市管理执法委员会又申请成立城市管理执法中心这一新机构。其原因是，市级层面的跨区域执法工作因总队的撤销而难以正常开展。以连接两个区的跨江城市桥梁执法为例，原先市城管执法部门建立了一个相对成熟的统筹责任机制，其一大队可以直接联合交警、承运公司以及相关市辖区等多个部门单位开展执法工作。在此次机构改革后，总队的桥隧执法职责回归市城市管理执法委员会的市政处，而该处室原先主要负责相关决策、管理工作，处室人员较少，难以承接具体的执法工作，并且需要有领导签批的行动方案才能调动其他部门单位开展联合执法，其执法难度上升、执法效率降低。但是，我们并不能就此产生机构改革来回折腾的片面认知，得出机构改革低效无效的错误结论。事实上，机构改革的目标取决于特定的外部情境，服务于特定情境下的行动困境优化。当情境要素及其关系发生流变时，原先的机构改革目标可能不再适用于新的情境，需要用新的机构改革目标来加以替代，而这正是机构改革持续进行的原因之一。简言之，持续的机构改革本质上是对复杂世界的一种适应性表现。
本文的研究贡献主要包括两个方面。其一，本文通过对机构改革尤其是对人员分流环节的细致刻画，来展示我国机构改革的实践智慧。相对于原有较为宏观的研究视角而言，本文描绘了机构改革在微观行动层面的生动细节，丰富了机构改革相关议题的研究视角。其二，本文对机构改革如何实现稳中求进的现实问题作出了合理解释。稳定和发展并重是机构改革的基本取向，既有研究也在应然层面展开了诸多讨论，但对现实的观察和理解有所欠缺。本文在提炼机构改革稳中求进的实现策略的基础上，从利益整合、压力托底以及组织兼容三个维度对其内在逻辑进行了系统分析，并且指出了机构改革对后续组织运行的可期之“进”，为其他机构改革的有效推进提供了行动参照。
当然，本文也存在一定的局限性。首先，本案例中的机构改革主要涉及市级层面的综合行政执法领域，相关的学理解释不一定完全适用于其他不同层级、不同领域的机构改革实践。其次，笔者在开始写作时距离案例中的机构改革完成时间仅过去五个月，相关改革措施对改革后组织运行的可期之“进”还有待于持续跟踪。再者，文章虽然展示了成功案例的实践经验，但并不等同于机构改革稳中求进的充要条件，并且成功与失败并非简单的二元对立，用相反的案例剖析这一问题同样值得期待。因此，未来需要进一步优化研究思路、研究工具、案例数据集合等，以弥补上述研究不足。
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